De que maneira, entretanto, seria possível alcançar esse objetivo, se o Legislativo se arvora no direito de comandar o Orçamento, determinando gastos novos sem cancelar outras despesas, agindo como se os recursos públicos caíssem do céu feito maná e fixando obrigações novas dentro do limite de discricionariedade previsto?
Na verdade, o artigo 166 da Constituição é muito claro ao determinar que há pouquíssimas hipóteses para os parlamentares emendarem o Orçamento. Para criar um gasto novo, por meio de emenda, é preciso cancelar outra despesa. Além disso, pode-se emendar a proposta do Executivo para questões de texto e para correção de erros ou omissões. As emendas devem balizar-se pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pelo Plano Plurianual.
Se esse artigo — colocado na Constituição pelo grupo que coordenou a elaboração do Capítulo de Finanças, Orçamento e Tributação, sob a batuta do então Deputado Constituinte José Serra – fosse seguido à risca, não estaríamos assistindo à feira livre em que se transformou o processo de emendas. A Constituição Cidadã é clara: não se pode fabricar despesa sem mostrar como pagar a conta.
Minha proposta é que as emendas sejam, inicialmente, reduzidas à metade e, em seguida, corrigidas de acordo com o espaço existente nas projeções para o gasto discricionário total. Além disso, não cabe qualquer tipo de blindagem ou proteção. Esse é um caminho possível, sem prejuízo de se discutir uma reforma de maior fôlego, a partir do debate da reforma da Lei nº 4.320, de 1964, a chamada Lei Geral de Finanças Públicas.
Para ter claro, a principal razão, a meu ver, pela qual a maior parte das emendas realizadas, sobretudo após a aprovação da chamada impositividade, são inconstitucionais, é o fato de ferirem de morte o artigo 166. Elas atacam frontalmente a lógica do processo orçamentário preconizada pela Carta, em que o Executivo propõe e comanda a execução do Orçamento, e não o Legislativo. Assim, o princípio da separação de Poderes, cláusula pétrea da Constituição, está sendo rasgado por meio dessas despesas parlamentares sem critério.
O artigo 166 é contornado, atualmente, porque os parlamentares usam da chamada reserva de contingência, rubrica prevista desde o envio da proposta orçamentária ao Congresso, para cancelá-la e, em seu lugar, inserir despesas novas referentes a essas emendas individuais, de bancada estadual ou de comissão. Trocando em miúdos, não se cancela, de fato, uma despesa anteriormente prevista, mas uma fumaça posta estrategicamente para ser usada pelo Legislativo.
